Différend frontalier avec le Ghana : Pourquoi la Côte d'Ivoire a perdu la bataille judiciaire

Ce que Ouattara a confié en privé
02/02/2018
Différend frontalier avec le Ghana : Pourquoi la Côte d'Ivoire a perdu la bataille judiciaire
Selon Benjamin Augé, la position ivoirienne aurait été guidée par « l’opportunisme lié aux découvertes de pétrole du voisin plus que par une réelle injustice que le pays aurait souhaité réparer ».

La deuxième et dernière partie de la publication de Benjamin Augé, chercheur à l’Institut français des relations internationales (Ifri), aborde, dans le détail, le différend sur la frontière maritime entre le Ghana et la Côte d'Ivoire. Des médiations ont été menées mais elles n'ont pas empêché la bataille judiciaire qu'Abidjan a finalement perdue. Le texte proposé par la Rédaction est extrait d'une publication de Benjamin Augé, datant de janvier 2018, et intitulée : « Tensions entre le Ghana et la Côte d’Ivoire. Opposants ivoiriensà Accra et enjeux pétroliers à la frontière maritime ».

Le long différend sur la frontière maritime a été l’un des indicateurs permettant de mesurer combien la relation entre la Côte d’Ivoire et le Ghana a évolué au gré de ses dirigeants respectifs depuis 2009. La découverte par la junior britannique Tullow Oil du gisement pétrolier géant de Jubilee en 2007 (1 milliard de barils), puis celle deux ans plus tard du gisement de Tweneboa, Enyanra et Ntomme (Ten), encore plus proche de la frontière dite coutumière– devenue litigieuse –, a conduit la Côte d’Ivoire à demander opportunément une « part du gâteau ». Les chefs successifs des deux États se sont ainsi engagés à redéfinir précisément les coordonnées de leur frontière commune.

Genèse. Le ministre ghanéen des Terres et des Forêts, Collins Dauda, a été le premier à médiatiser en mars 2010 le différend frontalier maritime entre le Ghana et la Côte d’Ivoire. Il décida, à l’époque, de mettre en place une commission ghanéenne des frontières. Cependant, les discussions avaient, en réalité, déjà débuté informellement le 19 novembre 2009 entre les ministres de l’Intérieur ivoirien, Désiré Tagro, et des Affaires étrangères du Ghana, Alhaji Muhammad Mumuni. Durant cette période, même si la menace d’en passer par les tribunaux fut parfois proférée par certains proches de Laurent Gbagbo, ce dernier, ainsi que le président ghanéen John Atta-Mills, privilégiaient plutôt le dialogue bilatéral. Les deux présidents se connaissaient depuis de nombreuses années, étant notamment tous deux membres de l’Internationale socialiste. Laurent Gbagbo avait ainsi rencontré à plusieurs reprises Atta-Mills lorsque ce dernier était encore dans l’opposition sous la présidence de John Kufuor (2000-2007). Afin d’avancer sur le dossier de la frontière, John Atta-Mills se rendit à Abidjan le 8 octobre 2010, soit quelques semaines avant le premier tour des élections présidentielles dans le pays, et convint avec Laurent Gbagbo de tenter de trouver un accord sans en passer par les tribunaux internationaux. Lors des élections présidentielles en Côte d’Ivoire d’octobre et novembre 2010, John Atta-Mills soutint son homologue de l’époque, y compris lorsque Laurent Gbagbo tenta un coup de force afin de conserver le pouvoir malgré sa défaite dans les urnes.

Lors des premiers mois de sa présidence, Alassane Ouattara donna des gages de bonne volonté à son homologue ghanéen, John Atta-Mills. Durant des discussions privées, en marge du sommet de l’Union africaine de Malabo le 30 juin 2011, les deux présidents évoquèrent notamment la création d’une possible zone de développement conjoint (Zdc). Cette solution devait permettre de partager les revenus des gisements à proximité de la frontière, notamment ceux du côté ghanéen (Tweneboa, Enyanra et Ntomme – Ten), et éventuellement ceux découverts du côté ivoirien sur le nouveau bloc de Total, CI-100. Ce type de règlement a notamment été privilégié entre le Nigeria et Sao Tomé-et-Principe ainsi qu’entre le Sénégal et la Guinée-Bissau. Lors de ce même sommet de Malabo, les deux présidents estimaient prioritaire la reprise des travaux de la commission mixte sur les frontières, mise en place sous la période de Laurent Gbagbo. Cette Zdc fut à nouveau à l’agenda d’un entretien du 13 septembre 2011 entre le ministre du Pétrole de Ouattara, Adama Toungara, et l’ambassadeur ghanéen à Abidjan, Enoch K. T. Donkoh.

Les deux personnalités validèrent la tenue prochaine de la commission mixte sur les frontières afin de déterminer comment avancer sur cette zone partagée. Cependant, assez rapidement, la partie ghanéenne sembla être sur ses gardes dans les pourparlers sur ce sujet particulier. Cette évolution peut s’expliquer par le fait que le Ghana a tout à perdre de la création d’une telle zone dans laquelle la totalité des gisements commerciaux découverts sont dans les eaux territoriales qu’il contrôle déjà. Le sujet pétrolier fut à nouveau au menu des échanges lors du premier séjour en tant que président d’Alassane Ouattara à Accra le 6 octobre 2011. Cette fois-ci, la question de la gestion de la frontière fut directement associée au sort des hommes politiques proches de Laurent Gbagbo ayant trouvé refuge à Accra. Constatant qu’aucune de ces personnalités ne fut renvoyée du Ghana, le gouvernement ivoirien commença à changer de ton, d’autant plus que le Ghana donnait de plus en plus le sentiment de ne pas être pressé par la résolution du différend frontalier. Le président ivoirien décida alors de créer les conditions d’un rapport de force plus frontal.

Changement de stratégie. Le changement de stratégie est acté début novembre 2011 et c’est la Société nationale d’opérations pétrolières de Côte d’Ivoire (Petroci) qui va porter la première estocade. Lors de la plus courue des conférences pétrolières d’Afrique-Africa Oil Week organisée chaque mois de novembre au Cap en Afrique du Sud, le patron de la société d’État ivoirienne, Daniel Gnangni, présenta la nouvelle carte des blocs déjà en exploration et ceux à disposition des pétroliers éventuellement intéressés. Or, sur cette carte, figuraient cinq nouveaux permis (CI 540 à 544), formant un triangle et se superposant exactement aux découvertes ghanéennes de Tweneboa, Enyanra et Ntomme (Ten). En théorie, les pétroliers pouvaient donc se porter acquéreur de ces cinq permis. En réalité, aucune négociation sérieuse n’était possible et les sociétés en étaient parfaitement conscientes. Cependant, cette nouvelle carte eut le mérite de clarifier les termes du débat : la crise était désormais ouverte et il n’était plus question de discussions entre « frères » et « voisins ». La délégation ghanéenne, présente lors de cette conférence pétrolière, découvrit avec effarement cette carte qui eut pour effet immédiat de tendre le processus de négociations. Plusieurs ministres ghanéens comme celui de la Justice, Martin Amidu, et celui de la Défense, John Henry, Smith furent immédiatement dépêchés à Abidjan pour tenter de faire revenir la Côte d’Ivoire à de meilleures intentions. John Atta-Mills proposa même, cette fois-ci, de renvoyer près de 200 personnalités ivoiriennes (ex-gendarmes, policiers, militaires et personnalités politiques pro-Gbagbo) en échange de l’arrêt des demandes ivoiriennes sur les gisements ghanéens. Cependant, malgré l’intérêt pour cette proposition, la partie ivoirienne va se lasser de la lenteur des discussions sur l’identité des personnalités à renvoyer. Alors que des mandats d’arrêt ont été délivrés pour une partie des 3 000 membres des ex-Forces de défense et de sécurité (armée de Gbagbo) à Accra, le débat sur la frontière n’avance pas vraiment et le Ghana demande aussi des gages sur ses permis pétroliers pour se conformer aux engagements pris lors de la visite d’Alassane Ouattara à Accra.

Si le décès de John Atta-Mills et l’arrivée de son vice-président John

Mahama Dramani au pouvoir en juillet 2012 vont contribuer à aider à l’extradition de certaines têtes d’affiche du régime Gbagbo, ces avancées ne vont avoir absolument aucune incidence sur le déroulé des négociations au sujet de la frontière maritime. Les réunions de la commission mixte vont se multiplier en 2013, sans parvenir à s’accorder sur des coordonnées de frontière, ni à élaborer concrètement la création d’une zone de développement conjoint. Motif supplémentaire d’agacement, la société

Tullow Oil obtint le 29 mai 2013 le feu vert des autorités ghanéennes pour développer les gisements de Tweneboa, Enyenra et Ntomme (Ten) qui ont contribué à la crise frontalière. Cette décision est à l’époque à analyser comme une manière de s’imposer pour le président John Mahama Dramani qui vient d’être élu le 7 décembre 2012. Lors de la période précédente, allant de juillet à décembre 2012, Dramani n’avait aucune légitimité propre, étant uniquement remplaçant de son prédécesseur, décédé en cours de mandat. John Mahama Dramani va d’ailleurs valider le projet de Ten, et donner l’ordre à son ministre du Pétrole, Emmanuel Koffi

Buah, de parapher le contrat. Cet événement va encore un peu plus irriter la partie ivoirienne qui considérait avoir été mise devant le fait accompli. Les Ivoiriens comprirent qu’il serait désormais beaucoup plus difficile d’obtenir d’éventuels arriérés financiers, étant entendu qu’il aurait été plus simple de partager les revenus avant que les gisements ne produisent.

Le président ivoirien va donc considérer que cette décision du président ghanéen sur Ten est une façon d’exprimer l’idée que la négociation bilatérale sur la frontière ne mènera à rien. À la conférence pétrolière du Cap en Afrique du Sud du 25 au 29 novembre 2013, lors de laquelle les délégations ghanéennes et ivoiriennes étaient représentées, le directeur général de la Petroci projeta, devant l’assemblée, la même carte qu’en 2011 et 2012, avec les blocs découpés sur les découvertes ghanéennes de Ten. La tenue de cette conférence avait été précédée par une énième visite, le 6 novembre, à Abidjan, du ministre du Pétrole ghanéen, Emmanuel Koffi Buah. Pour tenter de faire fléchir, cette fois-ci, son homologue ivoirien, Adama Toungara, au sujet des revendications sur Ten, Buah avait alors proposé de vendre du gaz à la Côte d’Ivoire à un prix privilégié. En effet, une partie significative des réserves de Ten sont composées de gaz. Or, la production gazière ivoirienne ne cesse de fléchir alors même que la demande d’électricité explose et que les centrales électriques d’Abidjan ont du mal à suivre. Cette ultime proposition n’aura eu, comme on l’a vu, aucun effet sur la présentation des blocs de la Côte d’Ivoire lors de l’Africa Oil Week.

Les deux partis étant à bout de nerfs du fait de discussions ne menant à rien de concret, la vice-ministre ghanéenne des ressources naturelles, Barbara Serwaa Asamoah, se mit d’accord avec son homologue ivoirien Adama Toungara lors d’une visite à Abidjan, les 5 et 6 décembre 2013, pour imposer une date butoir aux pourparlers. En cas d’absence d’accord d’ici juin 2014 entre les deux parties, une procédure d’arbitrage internationale devant départager le différend sera ainsi initiée.

Médiations. Les espoirs de compromis s’amenuisèrent dès les premiers mois de  2014, les deux parties restant sur leurs positions, à savoir pas de partage  des revenus sur Ten – point de vue du Ghana – et délimitation de la  frontière englobant en partie Ten – point de vue ivoirien. Des médiateurs  régionaux se proposèrent d’aider à la relance du dialogue et de trouver une  solution acceptable en dehors des tribunaux. Le président nigérian,  Goodluck Jonathan, s’était entretenu avec les présidents du Ghana et de la  Côte d’Ivoire lors de l’assemblée générale de l’Onu en septembre 2013  pour tenter de faire pression sur les deux pays afin d’éviter d’en passer par  un arbitrage. Goodluck Jonathan comptait sur l’aide du conseiller diplomatique d’Alassane Ouattara, Mamadi Diane, et le conseiller spécial  de John Mahama Dramani, Baba Issifu Kamara, tous deux ayant un  tropisme nigérian, afin de convaincre leur pays respectif de l’utilité d’une  médiation venant d’Abuja. L’argument utilisé par Goodluck Jonathan pour  favoriser une médiation était le coût d’un éventuel arbitrage international.  Le Nigeria a bien connu ce scénario lorsqu’il s’est agi de déterminer lasouveraineté de la péninsule de Bakassi avec le Cameroun. Le processus  d’arbitrage pour départager les deux pays a pris sept ans et a coûté des  millions de dollars en frais d’avocats, de conseils et voyages divers, pour un  résultat nul côté nigérian. Le Nigeria a tout perdu en 2002 lors de la  décision de la Cour internationale de Justice (Cij) de La Haye. Cette  dernière a rendu une décision prévisible et sans équivoque : Bakassi  appartient au Cameroun. En d’autres termes, dans un différend territorial,  il y a souvent un gagnant et un perdant, et les juges ne proposent pas de  compromis mais se basent sur des textes, traités et données historiques et  techniques. Si les présidents ivoirien et ghanéen ont été sensibles aux  arguments de Goodluck Jonathan et de l’ancien président nigérian  Olusegun Obasanjo – qui a également joué un rôle informel de médiateur – , cette médiation n’a jamais réellement commencé. La Côte d’Ivoire et le  Ghana ne pouvaient pas se permettre de ne pas montrer un quelconqueintérêt pour l’aide du géant anglophone d’Afrique de l’Ouest mais ils n’ont  pas vraiment cru qu’une telle médiation pouvait être décisive à la  résolution de leur différend.Le Ghana va finalement prendre la décision de lancer le processus  d’arbitrage à la Cour internationale du droit de la mer de Hambourg 28 à la  mi-septembre 2014, soit cinq mois après la date butoir que les deux pays  s’étaient fixée en 2013. En janvier 2015, les arbitres respectifs sont choisis  – Thomas Mensah (ex-président du tribunal qui a instruit le différend  territorial dans la mer de Chine entre les Philippines et la Chine) pour le  Ghana et Ronny Abraham (qui est le nouveau président de la Courinternationale de Justice depuis 2015) pour la Côte d’Ivoire – et le tribunal  spécial désigne trois juges indépendants : le Sud-Coréen Paik Jin-Hyun,  l’Allemand Ruediger Wolfrum et l’Algérien Boualem Bouguetaia. Ce  dernier occupera la charge, durant la procédure, de président.  Les deux pays vont cependant conduire les trois années de préparation  et de plaidoiries devant la cour de Hambourg de façon très différente.  En premier lieu, la gestion du dossier n’est pas confiée aux mêmes ministères. Au Ghana, c’est le ministère de la Justice et ses deux ministres  successifs, d’abord Marietta Brew Appiah-Opong puis Gloria Akuffo, qui  pilotent le dossier. En Côte d’Ivoire, c’est le ministère du Pétrole 29 qui s’en  charge avec le ministre Adama Toungara et son directeur des  hydrocarbures et actuel directeur général de la Petroci, Ibrahima Diaby. Le  choix du ministère du Pétrole comme tutelle du dossier en Côte d’Ivoire  n’est pas le fruit d’une réflexion stratégique mais s’explique davantage parla confiance du président Alassane Ouattara envers son ministre Adama  Toungara. Le président ivoirien connaît Toungara depuis les années 1990  lorsqu’il était le Premier ministre de Felix Houphouët-Boigny (1990-1993).  À l’époque, Toungara était le patron de la société nationale Petroci.  Les deux parties s’accordent en janvier 2015 sur le calendrier de la  procédure. Le mémoire du Ghana doit être déposé le 4 septembre 2015 et  le contre-mémoire de la Côte d’Ivoire, le 4 avril 2016 avec des plaidoiries  entre ces deux dates. Ce calendrier glissera quelque peu durant la  procédure. Le Ghana fera parvenir au tribunal son document le 25 juillet  2016, quant à la Côte d’Ivoire, il faudra attendre le 14 novembre 2016. Afin  de ne pas aggraver encore un peu plus le différend, la Côte d’Ivoire est  parvenue à obtenir du tribunal spécial le 25 avril 2015 que toute  exploration dans la zone litigieuse soit arrêtée durant la procédure 30 . Il n’y  aura pas non plus de nouveaux permis d’exploration délivrés dans la zone  dans ce même laps de temps. Cette décision ne met cependant pas en cause  le développement des gisements de Ten, ces derniers produiront à partird’août 2016. Le Ghana est en effet parvenu à faire avaliser par le tribunalqu’un arrêt des travaux aurait coûté des milliards de dollars à la compagnieopératrice Tullow Oil.  Après trois années de procédure, le verdict tombait le 23 septembre  2017. Le tribunal spécial décidait de valider en grande partie la frontière coutumière qui avait cours jusqu’alors. La Cour faisant implicitement  valoir – sans l’écrire – combien la position de la Côte d’Ivoire était  hypocrite sur ce dossier. En effet, le gouvernement ivoirien a donné des  permis jusqu’en 2010 qui épousaient parfaitement la frontière coutumière  et c’est uniquement après les découvertes de Jubilee puis Ten au Ghana  que le gouvernement ivoirien a commencé à demander des négociations.  S’il y a bien eu des discussions sur cette frontière dans les années 1990, il  n’a jamais été question de la remettre en cause mais plutôt d’en définir les coordonnées exactes, ce que le tribunal spécial a fait dans son délibéré à l’aide d’une carte, désormais devenue celle délimitant les zones exclusives  des deux pays.

Verdict prévisible ?  Le jugement est sans appel.  La Côte d’Ivoire a eu une stratégie assez similaire à celle du Nigeria sur  Bakassi, les arguments juridiques et historiques permettaient largement de  penser que la frontière coutumière entre les deux pays allait être validée  mais ils ont préféré en passer par un long processus juridique, coûteux,  afin de pouvoir se défausser sur une juridiction supranationale, et ainsi  faire valoir auprès des Ivoiriens que tout a été tenté. La Côte d’Ivoire a  considérablement politisé ce dossier et choisi une équipe de défense  composée de proches alors que le Ghana va gérer l’arbitrage de façon  beaucoup plus technique et juridique. Le président Ouattara a confié la gestion du dossier au cabinet parisien de Gide Loyrette Nouel qui n’a  pourtant aucun expert sur les questions de conflits frontaliers, sujet très  particulier et éminemment technique. C’est l’un des associés de Gide,  Michel Pitron, qui va gérer ce différend sensible. Spécialisé en droit  international des contrats et ancien président de la commission du droit  international, Pitron a mis à disposition de la Côte d’Ivoire une équipe de  très jeunes avocats de son cabinet comme Isabelle Rouche, Jean-Sébastien Bazille (tous deux diplômés en 2010) ou encore Lucie Bustreau (diplômée  en 2016). Certains profils plus seniors, comme le professeur à la retraite  spécialiste du droit international Alain Pellet, tout comme l’avocat  britannique Michael Wood ont également été associés. Quant à la partie  ghanéenne et ses ministres de la Justice qui ont piloté le processus, elles  ont pu compter sur une équipe expérimentée, composée notamment des  avocats du cabinet Foley Hoag, Clara Brillembourg et Paul S. Reichler,  spécialistes des problématiques de frontières, ainsi que sur Alison Macdonald du cabinet britannique Matrix Chambers. Cette dernière firme  a notamment représenté le Bangladesh sur le volet pétrolier d’un arbitrage  ou encore la société Yukos dans son bras de fer victorieux contre Moscou.  La partie ghanéenne a également eu recours à l’avocate Anjolie Singh – ex- Matrix Chambers – qui a délimité la frontière entre la Slovénie et la  Croatie. Philippe Sands (Matrix Chambers) – chargé dans sa carrière de  plusieurs cas frontaliers dans les Caraïbes – a aussi prêté son concours à l'équipe.

Conclusion. Les équipes des deux pays ont accueilli le verdict du tribunal spécial avec  sérénité, sans appeler à une quelconque revanche ou à un souhait de ne pas  se conformer aux conclusions des juges. Alassane Ouattara a déclaré en  privé vouloir tourner la page de cet épisode et travailler avec son  homologue ghanéen sur des sujets d’intérêts mutuels. Sa visite à Accra en  octobre 2017 s’est d’ailleurs bien passée, malgré le refus de John Akufo- Addo de lui livrer le moindre militant et homme politique proches de  Laurent Gbagbo. Cependant, la négociation puis la judiciarisation du différend frontalier sont des moments clés à analyser. Ils démontrent que  la relation personnelle entre les acteurs est fondamentale lors des  négociations, et ce d’autant plus lorsqu’il s’agit de question de  souveraineté. Les acteurs en présence peuvent conduire les discussions  dans des directions totalement opposées en cas d’absence de confiance des  parties. Dans le cas de la frontière avec le Ghana, la discussion s’est de plus  tenue alors que la Côte d’Ivoire du président Ouattara craint des tentatives  de déstabilisation sur son territoire par des personnalités basées au Ghana.  Les récentes mutineries dans l’armée ivoirienne mettent encore davantage  sur les gardes la Côte d’Ivoire, qui n’est toujours pas parvenue à mener une  politique inclusive en direction des acteurs du pouvoir de Laurent Gbagbo.  La manière de gérer les conflits frontaliers fait souvent office de miroir  grossissant de la réalité des relations entre États. Or, dans le cas Ghana- Côte d’Ivoire, les États et l’administration ne sont pas pilotes de la stratégie  à mettre en place, mais ce sont bien les présidents avec leur personnalité et  leur histoire commune qui déterminent la manière de procéder – discussions ou judiciarisation. L’arbitrage n’est pas forcément une  mauvaise issue en soi lorsque les parties ont de solides arguments pour  tenter de l’emporter. Cette fois-ci, cependant, la position ivoirienne était  davantage guidée par l’opportunisme lié aux découvertes de pétrole du  voisin plus que par une réelle injustice que le pays aurait souhaité réparer.  Il est probable que cette décision laisse cependant des traces et qu’en  cas de difficulté sécuritaire majeure en Côte d’Ivoire, la relation avec le  Ghana se tende à nouveau. Alassane Ouattara et son entourage sont  persuadés, peut-être à raison, que les leaders de l’époque pro-Gbagbo font  tout pour déstabiliser le pouvoir ivoirien actuel depuis Accra.

 

Source : site internet Ifri.org

N.B. : Les titres et le chapeau sont de la Rédaction
 

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